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叶峰--企业战略管理专家

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管理学博士,, 北京交大EMBA战略教授, 清华大学兼职教授 长江商学院兼职教授 对外经济贸易大学中国资本研究中心副主任 纵览控股、阳光正东咨询集团创始人 北京师范大学、北京交通大学、浙江大学、清华大学、东北财经大学、上海交大等著名高校EMBA兼职教授。

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日本人的危机管理  

2011-07-29 14:57:37|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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6月初,中国海洋石油总公司(中海油)与美国康菲石油公司合作的海上石油平台,在渤海作业时发生漏油事故,导致840平方公里的海域受到严重污染。直到近一个月后的7月5日,国家海洋局才召开新闻发布会,通报相关情况。这引发众多网友的质疑和批评。

近年来,类似的公共危机事件频频出现,对政府、国有企业、非营利性组织等公共部门应对危机的能力提出巨大挑战。近日,中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐新闻中心,对1672人进行的一项调查显示,仅12.2%的受访者满意公共部门应对危机的表现,67.5%的人给出差评。

具体而言,公众认为在应对公共危机时表现最好的是中央政府部门(30.3%),其次为公益组织(19.9%),再次是地方政府部门(11.4%),接下来是国有企业(6.6%)。54.4%的人认为所有公共部门的表现都不好。

中国如何才能摆脱政府公共危机的怪圈,在这一点上,中国应该多向日本学习借鉴一下经验:

在日本,所谓“危机”(也称作“紧急事态”、“有事”等),是指国民的生命、身体或者财产受到重大的威胁和损害,其范围包括大规模的自然灾害、重大事故、重大事件和其他紧急事态。至于“危机管理”,日本《内阁法》解释为“应对以及防止国民的生命、身体、财产等受到重大损害,或者有可能发生的紧急事态”。此外,日本政府根据各类危机事态,还相应构建起不同的危机管理体系,大致可分为灾害危机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管理和社会危机管理等体系。

1995年1月,日本发生阪神大地震,当时由于危机管理机制的僵化,结果导致重大人员伤亡。阪神大地震一方面给日本政府留下了10万亿日元的损失,另一方面也成为日本政府转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。目前,日本已经拥有一套相当完善的综合性国家危机管理体系,并在机构设置、完善法制、反应机制和信息安全等方面颇具特点。

一、法律先行,打造以首相为核心的危机应对机制。阪神大地震后,日本政府为了彻底改变各省厅在危机处理中各自为政、相互扯皮、纵向分割行政的局面,从立法和修订有关法律入手,着力强化首相在危机管理中的权力,以确保中枢指挥系统的权威性。1995年9月修改后的《灾害对策基本法》规定,作为国家紧急灾害对策本部部长的内阁总理大臣,在危机管理中有权直接指挥那些被指定为参与危机管理的行政机关,以及对各指定行政机关的首长发出必要的指示。另外,在发生突然灾害或紧急事态时,内阁总理大臣有权在内阁会议上发布紧急事态公告。1999年修改后的《内阁法》第4条规定,日本首相有权针对内阁主要政策的基本方针及其他议案提出自己的意见。2004年6月,日本国会参议院通过了《国民保护法案》等7个“有事相关法案”,它们与2003年获国会通过的《应对武力攻击事态法案》等3项“有事相关法案”一道,构成了日本完整的“有事法制”。该法制赋予日本首相在紧急事态下,可以绕过由外相、防卫厅长官等参加的安全保障会议和内阁会议而自行决定调用自卫队,以及强行动用地方和民间资源的特殊权力。从危机管理的角度看,上述法律调整有利于处理危机中需要超越某种权限、法规的紧急事件,化解日常政府行政管理分权化与危机环境中需要集权运作的冲突,确保纵向行政结构功能的发挥。


 二、加强机构建设,构建世界一流的危机管理体系。为了强化内阁府(相当于中国的国务院)危机管理的中枢决策功能和协调功能,1996年5月,日本政府在首相官邸设立了“内阁情报集约中心”。该中心由警察、防卫、消防等部门的专家组成,实行24小时5班制,主要任务是随时应对各类突发事件,收集和传送相关信息。1998年4月,日本政府在内阁官房(相当于中国国务院办公厅)新增了由首相任命的、拥有统一协调各个部门权限的“内阁危机管理监”(官职为副官房长官),并设立了“官邸危机管理中心”(2002年4月开始运转)。该中心装备了最先进的联网式多功能通讯系统,不仅可以传递数据图片、音像资料,还可以召开电视会议。特别是当发生大规模地震、恐怖活动以及核事故等威胁国家安全的紧急事态时,这里将成为分析处理危机信息、召开紧急灾害对策本部会议以及政府作出最后决策的场所。在新的危机管理体制下,从1998年至今,首相官邸共20次设置应急对策室,处理包括三宅岛火山喷发、十胜冲地震、全日空劫机事件以及东海村铀加工设施辐射外泄等事故。此外,在美国“9·11”事件发生后,日本成立了“紧急恐怖活动对策本部”,伊拉克战争开战后成立了“伊拉克问题对策本部”及处理在伊拉克的日本人质事件的“政府对策本部”。目前,在内阁官房专职安全保障与危机管理的职员有100多人,2004年的预算经费为14亿日元。

三、建立危机管理信息网络,加强政府信息安全管理。日本政府吸取阪神大地震由于信息传递不畅而导致巨大损失的沉痛教训,在通信设施方面不断加大资金和高新技术的投入。目前,日本已分别建立了以政府各职能部门为主,由固定通讯线路(包括影像传递线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”;以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”;以自治体防灾机构或当地居民为主的都道县府及市村町的“防灾行政无线网”。实践证明,这种由高科技支撑的危机对策专用无线通讯网络,在观测灾情、收集传递灾害信息、把握受灾状况以及有效应对危机等方面发挥了重要作用。

在信息化和网络化改变危机管理机制的同时,频繁发生的“网络袭击”又成为世界各国共同面临的一个全球性问题。鉴于日本警察厅、自卫队、外务省等机构的网站不断遭到“黑客”的袭击,2005年4月,日本政府设立了内阁官房情报安全中心,以加强电脑网络系统的危机管理。该中心由来自警察厅、防卫厅、总务厅和经济产业省的26名专业人员组成,其任务是:(1)制定国家信息安全基本战略;(2)加强政府部门的综合对策;(3)协调有关部门的信息安全业务;(4)提出重要通讯基础设施的信息安全对策。

四、采取各种措施,培养国民的危机意识。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。日本是一个地震、火山、海啸频繁发生且自然资源匮乏的岛国,其国民的忧患意识和危机感较强。这主要得益于日本平时的防灾和危机意识教育比较到位。为了提高国民防灾救灾的意识,日本各个城市都设有“市民防灾中心”,而且免费供市民参观。据了解,日本家家户户的门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒及急救包等。就连新潮的电脑游戏,也专门开发了考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措,日本国民不但提高了危机意识,而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。另外,日本各级政府办任何事情都将风险因素考虑在内并做到未雨绸缪。为了有效应对可能发生的灾害,日本各市村町对发生大地震时的受灾情况及最坏的结果进行推算预测,其中包括:死亡人数、震后无家可归者、房屋倒塌数以及道路、上下水网、煤气网、设备破坏造成企业减产、物流人流停滞等带来的直接、间接经济损失等。

五、把是否具有危机管理方面的经验作为政府各级负责人晋升和政绩考核的指标之一。由于日本国民对危机的认知度很高,这就要求日本政府领导人特别是基层负责人必须重视提高处理突发事件的能力。近些年,为了提高政府官员防范化学武器等恐怖袭击的能力,日本政府不定期地开展了一系列有针对性的反恐训练。例如,2003年11月,日本在东京郊区首次举行模拟化学武器袭击演习,首相官邸、警察厅、防卫厅以及其他有关部门约170名官员和省级、市级官员一起在首相官邸和川崎市政府办公室等地参加了4个多小时的演练。在模拟袭击中,有“相当数量”的人员伤亡,官员们在事先没有得知任何细节的情况下,根据预案作出反应。这种近乎实战的演练,大大提高了政府有关部门的应急能力。此外,日本政府从2005年开始推行“灾害指挥”首长特训,一种名为“防灾GIS”的地图信息管理软件将在全国推广。所有自治体的负责人都要进行灾情模拟训练,根据软件上不断出现的灾情练习下达命令、自己启动应急电源、使用无线电与外界联系等技能。总之,政府官员通过模拟演练,不仅学到了应对突发事件的本领,同时也增加了竞选资本。

在中国,政府、企业在应对公共危机时,应该做好事前准备与事后学习。首先要做好事前的风险管理与应急准备;在事后,应该建立自我学习、改进机制,通过应对危机来完善应急预案、信息沟通机制、责任认定机制等。如果因为部门私利而抛弃了公共利益,其形象必将受到严重损害,最终也不利于政府公信力的维护与企业的长远发展。

 

(本文系转载新浪博客迟竹强先生的文章)

 

 

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